No. 4: Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels

Article basé sur une interview avec Christian Courtis & Ulrik Halsteen, HCDH, Groupe des droits de l’homme et des questions sociales et économiques, & sur une contribution de Claire Mahon, Académie de droit international humanitaire et de droits humains à Genève, Projet relatif aux droits économiques, sociaux et culturels

« En comblant une lacune historique dans la protection des droits de l’homme au titre du système international, le Protocole facultatif pose un véritable jalon dans l’histoire des droits universels, en affirmant avec force et sans équivoque que les droits de l’homme ont tous la même valeur et la même importance et qu’il est nécessaire de renforcer la protection juridique accordée aux droits économiques, sociaux et culturels. Ce Protocole nous rapprochera d’autant de la vision unifiée que propose la Déclaration universelle des droits de l’homme.  Et fait important, il permettra pour la première fois aux victimes de demander justice pour les violations de leurs droits économiques, sociaux et culturels

—  Discours prononcé par la Haut-Commissaire aux droits de l’homme Navi Pillay devant l’Assemblée générale, le 10 décembre 2008

Background

Le 10 décembre 2008, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté par consensus le Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC). Celui-ci permet pour la première fois à des individus de porter plainte à un niveau international pour des violations de leurs droits économiques, sociaux et culturels (DESC), grâce à l’établissement d’une procédure de communications (pour les plaintes individuelles) et d’une procédure d’enquêtes. L’adoption officielle de ce protocole le 10 décembre 2008 – Journée internationale des droits de l’homme –, pendant la commémoration du 60ème anniversaire de la DUDH, est hautement symbolique. Pendant de nombreuses années, le Pacte international relatifs aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) fut l’un des seuls grands traités relatifs aux droits de l’homme à ne pas disposer d’un mécanisme de pétition. Le Protocole facultatif se rapportant au PIDESC confirme que tous les droits de l’homme ont la même valeur et la même importance, comme le proclamait déjà la Déclaration universelle des droits de l’homme, et il comble une lacune de longue date dans la protection des droits de l’homme au titre du système international.

1. Comment le Protocole facultatif a-t-il vu le jour et pourquoi est-il important ?

Les discussions sur la nécessité d’adopter un Protocole facultatif durent depuis plus de 18 ans. En juin 2006, après une période où les progrès avaient été lents, le Conseil des droits de l’homme a donné mandat à un Groupe de travail à composition non limitée de rédiger ce nouvel instrument des droits de l’homme. Le problème qui se posait, essentiellement, c’était l’absence d’un mécanisme de plainte pour les droits énoncés dans le PIDESC, c’est-à-dire l’impossibilité de remplir la promesse d’un droit au recours pour les victimes de violations du droit à un logement adéquat, par exemple ou à la santé, à l’alimentation, à l’eau, à la sécurité sociale ou au travail. Cela sous-entendait que les droits économiques, sociaux et culturels étaient moins importants, que ce n’était pas des droits à part entière et dignes d’arbitrage. C’était une violation claire du principe de l’indivisibilité et de l’interdépendance de l’ensemble des droits de l’homme ainsi que de l’importance qui leur est accordée à tous de manière égale, principe énoncé dans la Déclaration universelle des droits de l’homme. On peut dire que l’absence d’un mécanisme de plainte au titre du PIDESC revenait à ravaler les droits économiques, sociaux et culturels à un rang inférieur.

L’adoption d’un Protocole facultatif au PIDESC permettra de modifier une telle perception et de remettre les droits économiques, sociaux et culturels (DESC) à égalité avec les droits civils et politiques. Surtout, il fournit aux victimes un mécanisme international de recours dans ce domaine. Enfin, ce Protocole facultatif permet au Comité des droits économiques, sociaux et culturels d’examiner des cas particuliers et ainsi d’améliorer la compréhension du contenu de ces droits, tout en utilisant ou en renforçant la jurisprudence nationale ou régionale. L’existence d’un mécanisme international de plainte pourrait aussi inciter à renforcer la protection des DESC au niveau national.

2. Quels sont/ont été les principaux obstacles à l’adoption du Protocole facultatif ?

Il a fallu rectifier un certain nombre d’idées fausses concernant le Protocole facultatif au PIDESC, notamment la perception que les droits économiques, sociaux et culturels sont trop vagues pour pouvoir être défendus, que ce sont de simples aspirations ou des orientations de principe. Le plus difficile a sans doute été d’obtenir de la communauté internationale qu’elle reconnaisse que les droits économiques, sociaux et culturels relèvent de la justice, c’est-à-dire qu’ils peuvent donner lieu à des poursuites devant les tribunaux. Les États maintenaient que ces droits sont « différents par nature » des droits civils et politiques et ne relèvent donc pas de la compétence des tribunaux à cause de 1) la notion de réalisation progressive, 2) l’obligation de prendre des mesures « au maximum de ses ressources disponibles » en vue d’assurer l’exercice de ces droits et 3) des implications possibles de ces décisions en matière de ressources. On a souvent prétendu que les questions concernant l’allocation des ressources et/ou les politiques publiques étaient du ressort des autorités politiques plutôt que des tribunaux ou des organes de l’ONU créés en vertu d’instruments internationaux.

Par conséquent, il a fallu procéder à une certaine « rééducation en matière de droits de l’homme ». Peu à peu, et surtout à la fin des négociations intergouvernementales sur le Protocole facultatif, la majorité des États ont abandonné ces notions. Ils ont fini par être convaincus que beaucoup d’idées préconçues sur la recevabilité des DESC insistaient de façon exagérée sur les différences entre ceux-ci et les droits civils et politiques. Ces derniers peuvent eux aussi être vagues, limiter l’étendue du pouvoir décisionnel des autorités politiques et entraîner des obligations positives ayant des implications au niveau des ressources.  Cela n’a pourtant jamais été une raison de nier leur recevabilité. En relevant des centaines d’exemples dans le monde entier, on a pu les convaincre que les DESC peuvent relever des cours de justice et que les États disposent d’une grande latitude pour élaborer une réponse appropriée (voir la base de données ESCR-Net caselaw database – en anglais ou espagnol – pour des exemples de DESC pris en considération par des organismes nationaux ou internationaux). Finalement, les États ont décidé d’adopter par consensus un mécanisme qui permettrait de traduire en justice ceux qui violent ces droits.

Un autre grand  défi (qui continue), c’est d’aider les gouvernements à comprendre qu’un Protocole facultatif n’ajoute pas de nouvelles obligations. Les États parties au PIDESC ont déjà l’obligation contraignante de protéger, respecter et garantir les DESC. Le Protocole facultatif ne fait que proposer un mécanisme qui fournit aux victimes le moyen d’introduire un recours et d’imposer des sanctions. Et il comble une lacune du système qui n’aurait jamais dû exister.


3. Quelles sont les dispositions contenues dans le Protocole facultatif ?

Le Protocole facultatif prévoit une procédure de communications (càd un mécanisme de plainte), tout comme les Protocoles facultatifs se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques ou à la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes. Cette procédure de communications permet aux victimes de violations des DESC de porter plainte devant le Comité des droits économiques, sociaux et culturels. Celui-ci peut examiner des plaintes individuelles de la même manière que les cours des droits de l’homme traditionnelles. La procédure offre la possibilité d’arrangements à l’amiable et de mesures dites « provisoires », qu’un État peut être requis de prendre pour éviter que les victimes des prétendues violations subissent des torts irréparables. Le Protocole facultatif prévoit également une procédure d’enquête qui permet au Comité de diligenter une enquête s’il reçoit des informations crédibles sur des violations graves ou systématiques du PIDESC par un État partie. Cette procédure d’enquête ne devient opérationnelle que si l’État partie déclare formellement être lié par celle-ci (clause d’inclusion).

À partir du moment où l’on a un mécanisme international de plainte comme le Protocole facultatif au PIDESC, et où le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a la possibilité d’examiner ces plaintes, cela va permettre de clarifier la teneur des obligations énoncées dans le traité et de faire des recommandations aux cours de justice nationales.

5Who can use the complaints process, and how does the process work?

4. Qui peut faire appel au mécanisme de plainte et comment est-ce qu’il fonctionne ?

Tout individu ou groupe d’individus (communautés, ONG, syndicats etc.) peuvent déposer une plainte concernant une prétendue violation de tous les DESC ou de certains d’entre eux, à condition que leur gouvernement ait ratifié le Protocole facultatif au PIDESC. Les auteurs de la communication (en général des victimes ou leurs représentants) doivent d’abord avoir épuisé tous les recours internes dont ils disposent, présenter la communication dans un délai d’un an après épuisement desdits recours et veiller à ce que la même affaire n’ait pas été présentée devant une instance internationale de même nature.

Les plaintes doivent porter sur l’existence d’une prétendue violation d’un ou plusieurs des DESC énoncés dans le PIDESC – par exemple une violation du droit à l’éducation, à l’alimentation, à la santé, au logement ou à la sécurité sociale ou aux droits du travail. Si pendant les séances du Groupe de travail, il y a débat sur la nature de telles violations, les Commentaires généraux du Comité des droits économiques, sociaux et culturels offrent suffisamment d’éclaircissements, avec des exemples typiques de violations. Il peut s’agir d‘États qui empêchent de façon abusive la jouissance d’un droit (par exemple des évictions forcées injustifiées), qui n’adoptent pas des mesures permettant sa pleine réalisation (par exemple l’absence de mesures spécifiques et ciblées pour garantir l’accès universel à l’éducation primaire), qui défendent ou nient des droits de façon discriminatoire (par exemple en imposant des critères supplémentaires dans le chef des femmes pour jouir du droit à la pension), qui ne satisfont pas à leurs obligations minimum (par exemple, en laissant des gens mourir de faim alors qu’ils ont des stocks et des programmes alimentaires en suffisance), ou qui adoptent délibérément des mesures rétrogrades, sans justification (par exemple l’abrogation de lois accordant des indemnités réparatrices en cas d’accident du travail).

Voir l’article ci joint « Le Protocole facultatif au PIDESC : le point de vue des organisations de la société civile », qui cite un exemple récent de DESC

5. Quel genre de remèdes peut-on proposer de façon réaliste ? Comment faire obligation aux États d’appliquer ceux-ci ?

Comme tout autre mécanisme de communications, le Protocole facultatif au PIDESC met en place un système quasi-judiciaire. Les « constatations » des Comités ne sont pas des décisions judiciaires.  Les autres Comités font généralement preuve de retenue dans les recours qu’ils proposent : dans leurs « constatations », ils recommandent en général aux États de prendre des mesures appropriées sans donner beaucoup de détails sur celles-ci, leur laissant ainsi suffisamment de latitude pour élaborer des réponses adéquates et décider de quelle façon se soumettre à leurs obligations respectives. Il leur arrive cependant de préciser comment l’État doit rectifier la situation, par exemple par un mécanisme de restitution ou de compensation. Mais l’aspect le plus important des communications est probablement le pouvoir qu’ont les organes créés en vertu d’instruments internationaux de décider si dans une situation particulière, un droit a bel et bien été violé. Les comités peuvent effectuer un  suivi des mesures prises par les États en réponse à leurs « constatations » en entretenant un dialogue avec ces derniers – par exemple, lors de l’examen du rapport suivant de l’État partie. Les autorités nationales peuvent aussi être interrogées sur la mise en application des « constatations » du Comité au moment du nouvel Examen périodique universel devant le Conseil des droits de l’homme.

6. Comment les agences de l’ONU et les équipes de pays peuvent-elles appuyer les États pour qu’ils ratifient le Protocole facultatif et pour qu’ils l’appliquent ?

Les agences de l’ONU et les équipes de pays devraient plaider en faveur de la ratification du Protocole facultatif dans le contexte de leur travail visant à la réalisation de tous les droits de l’homme, et en particulier des DESC.

Le Protocole facultatif peut mettre en relief la nécessité de remédier aux violations des DESC dans la sphère nationale et de traiter ceux-ci comme des droits à part entière et non comme relevant de la charité. Il s’agit là d’un élément important d’une approche du développement axée sur les droits de l’homme : les mesures adoptées pour assurer un accès aux soins de santé, à l’éducation, à l’alimentation ou à l’eau devraient être interprétées en termes de droits à ces prestations, et des recours devraient être proposés en cas de violation. Le développement de la jurisprudence internationale peut, à son tour, influencer les systèmes juridiques nationaux et aider à surmonter les préjudices et obstacles traditionnels concernant la recevabilité des DESC. D’ailleurs, considérer ceux-ci comme des droits et non comme de simples orientations de principe est une bonne façon d’accorder toute sa signification au principe de l’interdépendance et de l’indivisibilité de l’ensemble des droits de l’homme. Grâce au Protocole facultatif, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels peut aider à fournir des conseils et une aide aux gouvernements qui s’efforcent de réaliser les droits énoncés dans le PIDESC.

Former des juges, des fonctionnaires et des organisations issues de la société civile et encourager le militantisme en matière judiciaire représentent également des outils importants pour favoriser la ratification et l’application du Protocole facultatif et garantir que les tribunaux nationaux offrent un recours adéquat aux victimes de violations des droits économiques, sociaux et culturels.

Le Protocole facultatif sera ouvert à la signature en mars 2009 et les bureaux de pays de l’ONU, les organisations de la société civile, les mouvements sociaux et les individus peuvent œuvrer à ce que leur État devienne partie à cet instrument


Le Protocole facultatif au PIDESC : le point de vue des organisations de la société civile

Le Protocole facultatif est le produit de décennies de travail par les États, la société civile, les experts et les organes des droits de l’homme de l’ONU afin de remédier à une lacune de longue date dans la protection des droits de l’homme au titre du système international. La Coalition internationale des ONG sur le Protocole facultatif au PIDESC a joué un rôle de sensibilisation crucial quant à la nécessité de ce protocole et aux bénéfices qu’on en tirerait et elle milite pour sa ratification et son adoption. Ci-dessous, Claire Mahon, ex-membre du comité de direction de la Coalition internationale des ONG sur le Protocole facultatif au PIDESC présente le point de vue des organisations de la société civile.

1. Quelles ont été les principales difficultés que vous avez rencontrées pour faire approuver le Protocole facultatif ?

La principale difficulté a été d’aider la communauté internationale à renoncer à une approche très dépassée des droits de l’homme, en montrant, des centaines et des milliers d’exemples à l’appui, en provenance du monde entier, que les droits économiques, sociaux et culturels relèvent bel et bien des tribunaux. Certains gouvernements, voire certains experts en droits de l’homme, savent qu’il y a violation des droits en cas de torture ou de détention arbitraire, mais ils ont du mal à traduire la famine de masse, les évictions forcées, la mortalité maternelle et autres problèmes similaires dans la langue des droits de l’homme. Aussi a-t-il été nécessaire de procéder à une « rééducation en matière de droits de l’homme ».

L’un des aspects les plus importants du travail des ONG dans un tel contexte, c’est d’expliquer l’importance de ce mécanisme tant pour les victimes individuelles des violations des DESC que pour arriver à  mieux comprendre ces droits. Les personnes dont les droits économiques, sociaux et culturels ont été bafoués ont tout autant besoin d’un forum où faire entendre leurs doléances que celles qui sont victimes de violations d’autres droits. Il est important que les États reconnaissent cet état de fait et offrent des compensations au niveau national, et maintenant au niveau international, car on ne peut plus accepter cette différence de traitement absurde entre les victimes de violations des DESC d’une part et des droits civils et politiques de l’autre.

2. À votre avis, quel sera l’impact du Protocole facultatif au PIDESC sur le terrain ?

Le fait de donner à une communauté ou à un individu la faculté de revendiquer ses droits et de déposer plainte devant un tribunal indépendant si ceux-ci ont été violés n’a rien de négligeable. Cela permet de renforcer l’application des droits, car il traduit la demande de respect et d’aide dans la langue des droits de l’homme et non plus dans celle de la charité. Au fur et à mesure où des jugements invoquant le Protocole facultatif seront rendus,  le Comité pourra mieux guider les États en ce qui concerne le respect de leurs obligations en matière de droits économiques, sociaux et culturels. Quand des groupes ou des particuliers demanderont justice, cela renforcera les systèmes juridiques nationaux et leur capacité à traiter d’affaires relatives aux DESC

3. Quel rôle peuvent jouer les organisations de la société civile pour aider des particuliers à porter plainte auprès de l’ONU ou à rassembler des informations pour les procédures d’enquête ?

Comme pour tous les organes créés en vertu d’instruments internationaux qui ont des procédures de communications, les ONG et la société civile jouent un rôle pivot pour assurer le succès de tels mécanismes. Ce sont les ONG et la société civile qui en font connaître l’existence et qui fournissent aux victimes les renseignements et souvent les ressources qui leur permettent de déposer plainte. Il arrive que des ONG représentent les victimes, si pour une raison bien particulière celles-ci ne peuvent agir elles-mêmes. Souvent, dès qu’il s’agit des droits économiques, sociaux et culturels, les victimes vivent dans une pauvreté extrême et n’ont pas reçu d’éducation. Le rôle des ONG n’en devient que plus important, car elles sont le lien entre l’ONU installée à Genève et la réalité sur le terrain. Le Protocole facultatif prévoit une procédure qui permet au Comité d’enquêter sur les violations manifestes et systématiques des droits. Lorsqu’elles atteignent de telles proportions, ce sont souvent les ONG qui possèdent toutes les informations permettant de repérer des comportements systématiques et qui fournissent au Comité les renseignements dont il a besoin. À chaque étape du processus, les ONG et les organisations de la société civile peuvent et doivent s’impliquer, afin que les mécanismes créés par le Protocole facultatif fonctionnent et qu’ils soient à la disposition de toutes les victimes de violation des DESC.

4. Pouvez-vous donner des exemples de cas où les organisations de la société civile ont œuvré en collaboration avec les pouvoirs publics pour arriver à une réalisation progressive d’un DESC particulier ?

Les ONG et les organisations de la société civile collaborent tous les jours avec les pouvoirs publics pour veiller à une réalisation progressive des DESC. Qu’il s’agisse d’entreprendre une analyse budgétaire axée sur les droits de l’homme et de voir avec le ministère des Finances comment faire en sorte que ces droits se réalisent sans que cela ait un coût indu, de collaborer avec le ministère du Logement pour trouver des formules satisfaisantes pour les communautés délocalisées par des projets de développement à grande échelle, ou de déposer plainte pour des affaires de travail des enfants dans le but de donner aux pouvoirs publics le coup de fouet nécessaire pour assurer une meilleure application des lois dans ce domaine… les ONG et les organisations de la société civile adoptent toutes une myriade d’approches pour aider les États à remplir l’obligation qui est la leur d’arriver à une réalisation progressive de tous