No. 7: La Dimensión del Cambio Climático en Materia de Derechos Humanos

Entrevista con Stephen Humphreys, Director de Investigaciones del Consejo Internacional sobre Políticas de Derechos Humanos, Ginebra, y Ulrik Halsteen, Dependencia de Derechos Humanos y de Asuntos Sociales y Económicos, OACDH, Ginebra.

Antecedentes

“El cambio climático es uno de los desafíos más graves al que la humanidad se ha tenido que enfrentar jamás, y tiene serias implicaciones para el cumplimiento de los derechos humanos… Un análisis de los derechos humanos muestra cómo las vidas de las personas y de las comunidades se ven afectadas y por qué hay que integrar modos de salvaguardar los derechos humanos en las políticas y en las medidas para corregir el cambio climático.” (Navi Pillay, Alto Comisionado de Derechos Humanos, 2009)

El efecto que el cambio climático tendrá sobre los derechos humanos ha recibido escasa atención en los debates internacionales sobre el cambio climático, lo cual ahora está cambiando. Un número creciente de estudios recientes, en particular el Estudio de la OACDH sobre el cambio climático y los derechos humanos de marzo de 2009, predicen que el cambio climático va a tener un impacto dramático sobre los derechos humanos. El costo humano del cambio climático, causado por las sequías, la escasez de agua, y la propagación de enfermedades tropicales y transmitidas por vectores cada vez mayores, que a su vez aumentan la migración masiva y los conflictos, amenazan directamente a los derechos humanos fundamentales tales como el derecho a la vida, a la alimentación, a la vivienda, y al trabajo. Además, serán los países más pobres y los derechos de los grupos sociales vulnerables incluyendo a las personas mayores, los discapacitados y las comunidades marginadas, los que correrán más peligro.

Este artículo estudia la dimensión del cambio climático en materia de derechos humanos, investiga cómo los derechos humanos pueden ayudar a dirigir la política internacional relativa al cambio climático, e identifica algunos de los desafíos que el cambio climático presenta para los derechos humanos.


1. ¿CUÁL ES LA RELEVANCIA DE LA LEY DE DERECHOS HUMANOS PARA HACER FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO?

Stephen Humphreys, Research Director, International Council
on Human Rights Policy, Geneva
:

Si bien no hay duda que el cambio climático tiene amplias implicaciones a la hora de proteger los derechos humanos, no resulta para nada claro que la ley de derechos humanos sea especialmente relevante para hacer frente al cambio climático. (Esto no quiere decir que el análisis de los derechos humanos no sea relevante, sino todo lo contrario; sobre este punto me referiré más adelante.) Hay una serie de razones para ello.

En primer lugar, la tarea más urgente y esencial para hacer frente al cambio climático es, por supuesto, disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero, que es el asunto más importante de la negociación que se hace a través de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), que se espera dé resultados en diciembre en Copenhague. Este proceso de negociación está inspirado inevitablemente por la ciencia y asimismo, igualmente inevitable, está muy politizado. Si bien, intuitivamente, parece correcto que los estados estén obligados por la ley internacional de derechos humanos a mitigar los gases de efecto invernadero (ya que, de no hacerlo, se causan daños en materia de derechos humanos), esta obligación no es tan evidente bajo las leyes existentes. Las obligaciones de los Estados por daños causados en otros Estados son notoriamente difíciles de establecer mediante la ley de derechos humanos. En el caso de daños por el cambio climático, hay todo tipo de niveles de complejidad, y establecer la responsabilidad por daños específicos es extraordinariamente difícil, ya que las emisiones son difusas y el proceso es complejo: un nexo causal directo entre el que hace la emisión y las personas afectadas es difícil de demostrar. Si a ello se le agrega la complejidad política y económica de alcanzar reducciones en las emisiones y la necesidad de la cooperación internacional para hacerlo, pocos jueces querrán tener la autoridad o la competencia para decidir cómo llevar esto a cabo.

Una segunda razón es que los principales daños causados por el cambio climático – que no son bajo ningún concepto los únicos – recaen sobre los derechos económicos, sociales y culturales. Estos derechos no gozan de los mismos mecanismos sólidos de protección por parte de la ley internacional: en la actualidad, se les viola constantemente en todo el mundo. El cambio climático hará que el logro de esos derechos sea mucho más difícil y, por lo tanto, pone mucha presión sobre un área de la ley que de por sí no es muy sólida. A menos que el marco internacional para la protección de estos derechos se fortalezca substancialmente a través de la creación de algo como un sistema mundial de bienestar (que es una utopía en la situación actual), es difícil ver cómo puede soportar la presión adicional del cambio climático. La CMNUCC tiene sus propias herramientas para tratar con asuntos similares, bajo los rubros de adaptación y de transferencia de tecnología. En lugar de utilizar las herramientas más débiles del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ICESCR), los activistas de derechos humanos tienen interés en estudiar cómo fortalecer estas herramientas de la CMNUCC que pueden, con el paso del tiempo, ofrecer obligaciones más estrictas dentro del marco de la ley.

Una tercera razón por la que la ley de derechos humanos puede no ser muy útil es la urgencia que existe de solucionar el cambio climático. El cambio climático es, en esencia, un problema de gestión, y encontrarle una solución involucrará la adopción de posturas fuertes en materia de políticas y, en última instancia, de regulación de numerosas áreas de la vida de las personas, especialmente en los países ricos. En los países pobres, donde los impactos se hacen sentir más, es probable que los gobiernos se enfrenten a la movilización de sus ciudadanos y a los conflictos por los recursos. En ambos casos, una lógica de emergencia se aplica hasta cierto punto, y éstas son las situaciones típicas en las que la ley de derechos humanos se ve sistemáticamente debilitada o suspendida, en parte a causa de las derogaciones. Como mínimo, las leyes de derechos humanos serán invocadas para proteger los derechos básicos a la propiedad o las libertades civiles que, muchas veces, sufren cuando los gobiernos deben hacer frente a una emergencia. En esos casos, el deber de proteger los derechos humanos puede entrar en conflicto con la búsqueda de una solución al cambio climático.

Sin embargo, habiendo expuesto esto, hay que decir que los marcos jurídicos relacionados con los derechos humanos y el cambio climático se complementan. Un entendimiento cabal de los principios de derechos humanos puede respaldar las prioridades del régimen relativo al cambio climático de equidad y de “responsabilidades comunes aunque diferenciadas” entre los Estados. Se ha trabajado mucho para usar la ley de derechos humanos a la hora de imponer límites a los regímenes de emergencia. Hay que comprender esa complementariedad y activarla si se quiere minimizar o incluso eliminar el potencial del cambio climático y las políticas en materia de cambio climático que vayan en contra de los derechos humanos.

Ulrik Halsteen, Human Rights & Social and Economic Issues
Unit, OHCHR Geneva
:

Si observamos las implicaciones en materia de derechos humanos de los efectos constatados o proyectados relacionados con el cambio climático, se ve que el cambio climático afecta a personas y comunidades. Por lo tanto, el cambio climático no puede considerarse sólo en tanto que impactos medioambientales y económicos.

La perspectiva de derechos humanos es especialmente útil para analizar cómo los efectos relacionados con el cambio climático podrán afectar a las personas de formas diversas. Algunos grupos son especialmente vulnerables a los efectos y riesgos del cambio climático. Por ejemplo, las mujeres dependen más que los hombres de los recursos naturales para subsistir. Éste es el caso también de los pueblos indígenas que muchas veces dependen de los recursos naturales para subsistir y viven en ecosistemas frágiles.

La perspectiva de derechos humanos también destaca la importancia de las agencias individuales y del fortalecimiento para adaptarse eficazmente al cambio climático, y cómo los derechos humanos, incluyendo el acceso a la información, la habilidad de participar en los procesos de toma de decisiones, el acceso a la educación, los servicios de salud y la vivienda adecuados, son elementos cruciales para adaptarse eficazmente al cambio climático (creando una resistencia al clima en las personas y reduciendo su vulnerabilidad a las amenazas del cambio climático). Tal como lo indica el informe de la OACDH, centrarse en los derechos humanos destaca la necesidad de considerar a las personas como agentes activos del cambio, en vez de ser víctimas pasivas.

Finalmente, la ley internacional de derechos humanos facilita un marco de responsabilidad para la acción del Estado. Queda claro que la ley de derechos humanos, que sobre todo regula la relación entre los Estados y las personas en su jurisdicción, ofrece un marco más sólido para proteger a las personas de los efectos del cambio climático, que podría haberse visto entorpecido por la acción del Estado en el ámbito nacional. Al mismo tiempo, las causas de los efectos relacionados con el cambio climático trascienden las fronteras nacionales y llegan más allá del control eficaz de un solo Estado. Tal como lo ha indicado el Consejo de los Derechos Humanos, “el cambio climático es un problema mundial que exige una solución mundial”. De acuerdo a la Carta de las Naciones Unidas y a los instrumentos internacionales de derechos humanos, los Estados se han comprometido a prestar asistencia y cooperación internacional y a tomar acciones conjuntas para hacer frente a los problemas mundiales que amenazan la realización de los derechos humanos.

2. ¿CUÁLES SON LAS PRINCIPALES MANERAS EN QUE UN ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS PUEDE AYUDAR A LA CREACIÓN DE POLÍTICAS QUE CONSIDEREN EL CAMBIO CLIMÁTICO?

SH:

Hacer frente al cambio climático es sobre todo un asunto de compartir la carga y distribuir los riesgos. Cualquier régimen que reduzca eficazmente las emisiones de gases de efecto invernadero a los niveles requeridos – es decir por lo menos en un 60% global para 2050 – necesitará transformaciones extraordinarias en el modo en que se tiene acceso y se distribuye la energía y otros recursos. Esas transformaciones, a su vez, afectarán directamente la capacidad de las sociedades y de los estados en todo el mundo de crear y mantener la maquinaria necesaria para asegurar la existencia de los derechos humanos básicos, especialmente los que están más amenazados por el cambio climático: la alimentación, el agua, la salud, la vivienda, etc. Desde el punto de vista de los derechos humanos, la cuestión principal para adoptar cualquier política relacionada con el cambio climático será siempre: ¿quién paga el costo?

Esto es útil cuando nos referimos a las políticas que están actualmente sobre la mesa. Al día de hoy, el único camino eficaz hacia un desarrollo moderno pasa directamente a través de un uso intensivo del carbono. Por lo tanto, es claro que para los países que actualmente no disponen de la manera de cumplir con los derechos humanos de todos los ciudadanos, un régimen relativo al clima que respete los derechos humanos deberá asegurar que (a) sigan teniendo acceso al carbono según las necesidades, mientras tratan de gozar de los derechos básicos, y (b) que se les dé tecnologías limpias para el desarrollo futuro. Estas posiciones son consideradas equitativas ya que muchos de los países en cuestión tienen huellas de carbono minúsculas y han contribuido históricamente muy poco al cambio climático. La distribución racional (es decir, per cápita) del uso sostenible del carbono todavía deja un espacio considerable a la mayoría de los Países menos desarrollados para seguir aumentando las emisiones durante largo tiempo. Tal y como están las cosas, la isla de Manhattan emite más gases de efecto invernadero que toda el África subsahariana.

La realidad actual es muy diferente. Temerosos del grado de recortes que tendrán que hacer para solucionar el problema, los países desarrollados han tratado desesperadamente de hacer que esos recortes se hagan en otros países. El gobierno del Reino Unido, por ejemplo, anunció recientemente un plan para recortar las emisiones nacionales en un 80% para 2050, la mitad de las cuales (es decir el 40%) podrán hacerse en el extranjero. Si todos los países ricos fuesen a adoptar un enfoque similar, es decir, si todos los países ricos suponen que pueden reducir a la mitad las emisiones haciendo reducciones en los países pobres, las reducciones acumuladas que se conseguirían en los países pobres para poder alcanzar las metas de los países ricos serían inmensas, alrededor del 42% de sus emisiones totales en la actualidad. Además, incluso esas reducciones no serían suficientes para alcanzar la reducción global de las emisiones en un 50% para 2050 (que fue la meta propuesta recientemente por el G-8). Para alcanzar esa meta mundial, los países pobres tendrían que recortar aún más las emisiones en un 20% adicional a cualquier intercambio que hagan con los países ricos, es decir en un total del 60%, comparado con reducciones del 40% que los países ricos se han impuesto. Es irónico pensar que para que los países ricos cumplan con sus metas, los países menos ricos tendrán que reducir sus emisiones más que sus homólogos ricos: la carga recae sobre los pobres. (Lo que es peor, estas reducciones sugeridas no serán suficientes para impedir las consecuencias catastróficas del cambio climático.)

Se puede esperar un proceso similar cuando y si se introduce un mercado mundial de emisiones. En principio, un mercado de emisiones permite a los que disponen de medios comprar la capacidad de emitir carbono a los que tienen esa capacidad. Éstos, es decir los que tienen la capacidad de emitir carbono, son los países en desarrollo que tienen niveles de emisión bajos: los que tienen necesidad de comprar son los países más ricos con estilos de vida de alto nivel de emisión de carbono. Es fácil de prever, dentro de ese marco, que gobiernos sin escrúpulos, corruptos o simplemente ignorantes o incompetentes de los países pobres vendan la capacidad futura de desarrollo para tener una inyección económica inmediata, es decir que entregarán las ’emisiones de subsistencia’ de su pueblo para alimentar las ’emisiones de lujo’ de los países ricos. Aquí también la carga recaerá sobre los más pobres y los más vulnerables. Algo similar se puede esperar del régimen REDD[1], que espera que los bosques y terrenos vacíos de muchos países sean privatizados y preservados (lo que quiere decir, que se les proteja a la fuerza de ser usados). Los créditos de carbono una vez más irán hacia el Norte, hacia los países ricos, e independientemente del pago que se haga a los gobiernos por esos créditos, los principales costos una vez más recaerán sobre las personas ordinarias de los países pobres que ya no podrán usar sus bosques de manera productiva.

Ninguna de estas opciones es inevitable, por supuesto, y un análisis de los derechos humanos será importante para asegurar resultados mejores, para ayudar a aclarar quién pagará el costo tanto de los impactos del cambio climático como de las medidas que se tomen para luchar contra él. Se pueden introducir unas salvaguardas rudimentarias de los derechos humanos en cada régimen, por ejemplo garantías de ’emisiones de subsistencia’ mínimas para las poblaciones pobres, o mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas para asegurar que los efectos predecibles no tengan un impacto sobre los más pobres y vulnerables. Desafortunadamente, no hay nada en la ley internacional de derechos humanos que requiera la adopción de esas salvaguardas. Sin embargo, las organizaciones del desarrollo y de los derechos humanos pueden esforzarse por asegurar que se dé algo así. Al mismo tiempo, los principios de derechos humanos pueden movilizar e inspirar a otros mecanismos del régimen del cambio climático, en especial la financiación para la adaptación y la transferencia de tecnología que hasta ahora han permanecido desatendidas. Los derechos humanos son importantes para asegurar que esos mecanismos alcancen a los más vulnerables y se apliquen en una escala lo suficientemente amplia como para compensar los daños previstos causados por el cambio climático. Repito, no hay un requisito legal para que esto sea así, sino que quedará a discreción de las partes interesadas esforzarse incansablemente para que suceda. Eso requerirá hacer un análisis cuidadoso de los regímenes que se están construyendo y hacer siempre la pregunta: ¿quién paga los costos?

OACDH:

El Consejo de Derechos Humanos, en su resolución 10/4 (del 25 de marzo de 2009) afirma que “las obligaciones y los compromisos en materia de derechos humanos tienen el potencial de influir y fortalecer la creación de políticas internacionales y nacionales en el área de cambio climático”.

Las normas y los estándares internacionales de derechos humanos no dan una guía sobre los aspectos técnicos y científicos específicos de la mitigación y adaptación al clima, sino que establecen los parámetros sobre cómo tiene que actuar el Gobierno para responder a los problemas relacionados con el cambio climático. Más específicamente, la integración de los derechos humanos en las acciones relacionadas con el cambio climático implica dar la debida consideración a cómo se ven afectados los derechos humanos por los impactos del cambio climático, y por las políticas y las medidas para hacer frente al cambio climático. Nos lleva más allá del análisis general de costos y beneficios que tienden a dominar los debates sobre el cambio climático, para centrar la atención sobre la necesidad de un análisis más detallado y sofisticado que identifique quién se verá afectado por el cambio climático y cómo, con el propósito de ajustar las políticas relevantes como corresponda. Del mismo modo, los principios de derechos humanos de igualdad, no discriminación, transparencia y responsabilidad ofrecen una guía para crear e implementar políticas y medidas en materia de cambio climático.

Finalmente, un análisis de los derechos humanos puede destacar aún más la urgencia de una acción mundial, dirigiendo la atención sobre la consecuencia inaceptable de no saber hacer frente al desafío que presenta el cambio climático.


3. ¿CÓMO PUEDEN LOS ESPECIALISTAS EN DESARROLLO USAR MEJOR EL MARCO DE DERECHOS HUMANOS EN SU TAREA DE HACER FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO?

Las normas y los estándares de derechos humanos dan salvaguardas y directrices importantes en materia de programas de adaptación al cambio climático. Por ejemplo, en situaciones en que las personas tienen que ser reasentadas en zonas fuera de las zonas de peligro, la ley internacional de derechos humanos establece salvaguardas para las viviendas inadecuadas y los desalojos forzosos.

Los esfuerzos del desarrollo por fortalecer la resistencia al cambio climático pueden usar las normas y los estándares internacionales en materia de derechos humanos para destacar cómo asegurar el acceso apropiado a la educación, los servicios de salud, etc. No es sólo un elemento indispensable de una adaptación sostenible al cambio climático, sino también una obligación legal de los Estados de acuerdo a la ley nacional, regional e internacional de derechos humanos.


[1] Programa de las Naciones Unidas de reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal en los países en desarrollo (Programa ONU-REDD).

Documented by Emilie Filmer-Wilson