No. 7: La dimension « droits de l’homme » des changements climatiques

Interview avec Stephen Humphreys, Directeur de recherche, Conseil international pour l’étude des droits humains (Genève) et Ulrik Halsteen, Unité Droits de l’homme & questions économiques et sociales, HCDH, Genève

CONTEXTE

« Le changement climatique est l’un des défis les plus graves auxquels l’humanité a jamais été confrontée et il a des implications importantes pour la réalisation des droits de l’homme… Une analyse fondée sur les droits de l’homme fait comprendre combien la vie des individus et des communautés en est affectée et pourquoi les politiques et mesures de lutte contre les changements climatiques doivent incorporer des garde-fous pour la protection des droits humains. »

Navi Pillay, Haut-Commissaire aux droits de l’homme, 2009

L’impact des changements climatiques sur les droits de l’homme est peu pris en considération dans les débats internationaux sur le sujet. Mais c’est en train de changer. Un nombre croissant d’études récentes, en particulier celle du HCDH sur les changements climatiques et les droits de l’homme montre que l’impact des premiers sur les seconds sera énorme. Le coût humain des changements climatiques – dû à des sécheresses de plus en plus fréquentes, des pénuries d’eau ou la propagation de maladies tropicales ou à vecteur, toutes choses qui entraînent elles-mêmes migrations et conflits –  menace directement des droits humains fondamentaux comme le droit à la vie, à l’alimentation, à un toit et au travail.

De plus, ce sont les pays les plus pauvres qui sont particulièrement menacés, de même que les groupes sociaux vulnérables, dont les personnes âgées, les handicapés et les communautés marginalisées.

L’article qui suit examine la dimension « droits de l’homme » du changement climatique. Il explore comment invoquer ces droits pour guider les grandes politiques internationales en la matière et détaille certains des défis posés par les changements climatiques en ce qui concerne les droits de l’homme.


1.         En quoi la législation sur les droits de l’homme s’avère-t-elle pertinente dans la lutte contre les changements climatiques ?

Stephen Humphreys, Research Director, International Council
on Human Rights Policy, Geneva
:

Même s’il ne fait aucun doute que les changements climatiques ont des implications importantes pour la protection des droits de l’homme, on ne voit pas encore très bien si la législation relative à ceux-ci jouera un rôle quelconque dans la lutte contre ce phénomène. (Ce qui ne veut pas dire qu’une analyse fondée sur les droits de l’homme n’a pas lieu d’être, bien au contraire. J’y reviendrai d’ailleurs dans un moment.) Il y a un certain nombre de raisons à cela.

Pour commencer, la tâche la plus urgente et la plus essentielle, c’est bien entendu de réduire les émissions de gaz à effet de serre. C’est le principal objet des négociations qui se déroulent dans le cadre de la CCNUCC (Convention-cadre de l’ONU sur les changements climatiques), lesquelles devraient porter fruit en décembre à Copenhague. C’est un processus qui est – inévitablement ! – de nature scientifique, et tout aussi inévitablement très politisé. Même si, intuitivement, il nous semble que la législation  internationale relative aux droits de l’homme  devrait contraindre les États à réduire leur production de gaz à effet de serre (puisque le contraire est nuisible aux êtres humains), une telle obligation est loin d’être évidente au regard du droit actuel. Il est notoirement difficile d’établir la responsabilité d’un État pour des dommages causés dans d’autres pays en invoquant des arguments relatifs aux droits de l’homme. Dans le cas des dommages causés par les changements climatiques, ça devient encore plus compliqué : il est extraordinairement difficile d’établir les responsabilités pour des dommages spécifiques causés par les changements climatiques, car les émissions sont diffuses et le processus est complexe. Il est difficile d’établir un lien direct de cause à effet entre la source d’émission et les individus touchés. Si l’on ajoute à cela que la réduction des émissions est, elle aussi, un processus économique et politique complexe, qui nécessite une coopération internationale, je connais peu de juges disposés à se déclarer compétents en la matière.

La deuxième raison, c’est que ce sont les droits économiques, sociaux et culturels qui sont les premières victimes des dommages occasionnés par les changements climatiques – même s’ils sont loin d’être les seules. Or, ils ne bénéficient pas de mécanismes de protection suffisamment solides dans le droit international. Les violations sont fréquentes dans le monde entier. Le changement climatique ne rendra que plus difficile la jouissance de ces droits et exercera donc une pression immense sur un domaine juridique qui est déjà d’une grande faiblesse. Si le cadre international de protection de ces droits n’est pas considérablement renforcé – en créant quelque chose comme un système mondial d’assistance (idée utopique dans le climat actuel) – on voit mal comment il pourra supporter les tensions supplémentaires apportées par le changement climatique. La CCNUCC dispose d’un ensemble d’outils qui lui permet de résoudre des questions similaires, à savoir en gros l’adaptation et le transfert de technologies. Plutôt que d’utiliser les outils plus faible de la Convention internationale sur les droits économiques, sociaux et culturels, les militants des droits de l’homme feraient mieux de se demander comment renforcer ceux de la CCNUCC, qui pourront, à la longue, imposer des obligations légales plus contraignantes.

La troisième raison pour laquelle la législation relative aux droits de l’homme se révèle de relativement peu d’utilité, c’est qu’il est urgent de s’occuper du changement climatique lui-même. Or, c’est fondamentalement un problème de gestion. Il va falloir adopter des orientations fortes et on finira par réglementer de nombreux domaines relevant de la vie privée, surtout dans les pays riches. Dans les pays pauvres, qui seront les plus durement touchés, les autorités vont vraisemblablement devoir faire face à des mouvements de masse et à des conflits liés à la pénurie de ressources. Dans les deux cas, une logique de crise prendra le dessus jusqu’à un certain degré, ce qui est un type de situations où la législation relative aux droits de l’homme est systématiquement affaiblie ou suspendue, par exemple par un système de dérogations. Les lois relatives aux droits de l’homme seront sans doute invoquées a minima pour protéger les droits de propriété et les libertés civiques fondamentales, lesquels subissent souvent des pressions lorsque les pouvoirs publics doivent répondre à des situations de crise. Dans de tels cas, l’impératif que représente la protection des droits de l’homme peut être directement en conflit avec celui de la lutte contre le changement climatique.

Cela dit, il y a plein d’aspects complémentaires entre les cadres juridiques traitant des droits de l’homme d’une part et le changement climatique de l’autre. Une bonne compréhension des principes des droits de l’homme peut renforcer les priorités du régime relatif aux changements climatiques que sont l’équité entre États et les « responsabilités communes mais différenciées ». Beaucoup a été fait pour invoquer la législation relative aux droits de l’homme afin de modérer les régimes d’urgence. Il faut comprendre et activer ces complémentarités si l’on veut minimiser, voire éliminer, le potentiel nuisible pour les droits de l’homme du changement climatique lui-même et des politiques y afférentes.

Ulrik Halsteen, Human Rights & Social and Economic Issues
Unit, OHCHR Geneva :

Quand on examine les implications pour les droits de l’homme des effets observés ou probables des changements climatiques, on se rend compte que ceux-ci touchent des individus et des communautés. C’est pourquoi on ne peut pas se contenter de n’envisager que l’impact environnemental ou économique.

Une perspective fondée sur les droits de l’homme convient particulièrement bien à l’analyse des effets des changements climatiques sur différentes populations. Certains groupes montrent une vulnérabilité particulière à leurs impacts et à la menace qu’ils représentent. Par exemple, les femmes dépendent plus que les hommes des ressources naturelles pour leur subsistance. C’est aussi le cas des peuples autochtones, dont les moyens de subsistance dépendent souvent de ressources naturelles et qui vivent dans des écosystèmes fragiles.

Une perspective fondée sur les droits de l’homme insiste aussi sur l’importance des actions individuelles et de l’autonomisation pour une adaptation efficace aux changements climatiques. Elle montre que les droits de l’homme (notamment l’accès à l’information, la possibilité de participer au processus décisionnel, l’accès à l’éducation, ainsi que des services sanitaires et un logement adéquats) sont des éléments cruciaux d’une bonne adaptation aux changements climatiques (renforcer la résilience individuelle et réduire la vulnérabilité face à cette menace). Comme le souligne le rapport du HCDH, en invoquant les droits de l’homme, on insiste sur la nécessité de percevoir les individus comme des agents actifs du changement plutôt que comme des victimes passives.

Enfin, la législation relative aux droits de l’homme fournit un cadre de responsabilisation pour l’action de l’État. Il est clair que comme elle règlemente d’abord et avant tout les rapports entre l’État et les individus qui sont sous sa juridiction, elle offre un cadre solide pour protéger les seconds contre certains impacts du changement climatique qui auraient pu être évités par une action du premier au niveau national.  En même temps, les causes des changements climatiques transcendent les frontières nationales et ne sont pas sous le contrôle d’un seul État. Comme l’a relevé le Conseil des droits de l’homme, « le changement climatique est un problème mondial qui demande une solution mondiale. » Aux termes de la Charte des Nations Unies et des instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, les États se sont engagés à fournir une aide et une coopération internationales et à agir en commun pour trouver des solutions à des problèmes mondiaux qui représentent une menace pour la réalisation des droits de l’homme.

2. Par quels moyens une approche fondée sur les droits de l’homme peut-elle aider à élaborer des politiques en réaction aux changements climatiques ?

SH :

La lutte contre les changements climatiques dépend largement de la façon dont on répartira le fardeau et les risques. Pour réellement abaisser les émissions de gaz à effet de serre au niveau requis – c’est-à-dire d’au moins 60 % d’ici 2050 – il faudra modifier radicalement la façon dont nous nous procurons l’énergie et autres ressources, et dont nous les distribuons. Ces changements affecteront directement la capacité des sociétés et des États à élaborer et entretenir les mécanismes nécessaires pour garantir le respect des droits de l’homme, en particulier ceux qui sont le plus menacés par le changement climatique : l’alimentation, l’eau, la santé, le logement etc. Du point de vue des droits de l’homme, la question essentielle à poser pour toutes les mesures liées aux changements climatiques sera toujours la suivante : qui va payer ?

Elle est utile quand on examine les orientations politiques actuellement à l’étude. Pour le moment, la seule voie qui mène au développement moderne avec une efficacité reconnue passe directement par une consommation intensive de carbone. Il en découle que pour les pays qui à l’heure actuelle n’ont pas les moyens de satisfaire les droits humains fondamentaux de tous leurs citoyens, un régime climatique respectueux de ces droits doit garantir que a) ils continuent à avoir accès au carbone nécessaire alors qu’ils s’efforcent de répondre à ces besoins  essentiels et b) qu’on leur fournisse activement des technologies propres pour leur développement futur. Ce sont là des positions considérées, en général, comme équitables car beaucoup de ces pays n’ont qu’une minuscule empreinte carbone et historiquement, ils ont très peu contribué aux changements climatiques. D’ailleurs, une consommation durable du carbone, répartie rationnellement (càd par habitant) permettrait malgré tout à la plupart des pays les moins avancés d’augmenter considérablement leurs émissions pendant longtemps encore. Au point où en sont les choses, l’île de Manhattan émet plus de gaz à effet de serre que l’ensemble de l’Afrique subsaharienne.

Mais la réalité actuelle est bien différente. Par crainte des réductions importantes qui seront nécessaires pour résoudre le problème, les pays développés cherchent désespérément à opérer des coupes ailleurs plutôt que chez eux. Ainsi, le gouvernement britannique a récemment annoncé un plan pour réduire de 80 % ses émissions nationales d’ici 2050. Mais la moitié de ces réductions (40 %) peut se faire à l’étranger. Si tous les pays riches adoptent une approche similaire, c’est-à-dire qu’ils attendent des pays pauvres qu’ils les aident à atteindre la moitié de leurs quotas de réductions, alors celles que ces derniers devront effectuer, rien qu’en accumulant les titres compensatoires des pays riches, seront énormes. Elles seront de l’ordre de 42 % du total de leurs émissions actuelles. Et elles seront malgré tout insuffisantes pour arriver à une baisse mondiale de 50 % des émissions d’ici 2050 (cible récemment proposée par le G8). Pour atteindre cet objectif global, les pays pauvres vont devoir réduire leurs émissions de 20 % en plus des titres compensatoires qu’ils mettent à la disposition des pays riches. Le total serait donc de 60 % pour eux, alors que les pays riches ne s’imposent qu’une baisse de 40 %. Les pays pauvres devraient donc paradoxalement opérer des réductions plus importantes que les nations riches afin que ces dernières puissent atteindre les objectifs qu’elles se sont elles-mêmes imposés. C’est aux pauvres à porter le fardeau. Et ce qui est pire encore, c’est que les réductions proposées ne sont sans doute pas suffisantes pour éviter des changements climatiques catastrophiques.

On peut s’attendre à voir le même processus à l’œuvre si l’on crée un marché mondial du carbone. En principe, un marché des émissions permet à ceux qui en ont les moyens d’acheter la permission d’émettre du CO2 à ceux qui ont la capacité de le faire. Ces derniers (ceux qui ont la capacité d’émettre) sont des pays en développement avec des niveaux d’émission très bas.  Ceux qui ont besoin d’acheter sont les nations plus riches qui à cause de leur style de vie émettent beaucoup de produits carbonés. Dans un tel contexte, il n’est pas difficile d’imaginer que dans les pays pauvres, des gouvernements peu scrupuleux, corrompus ou tout simplement mal informés ou incompétents vendront leurs futures capacités de développement en échange d’une injection immédiate de capitaux. C’est-à-dire qu’ils cèderont les « émissions de subsistance » de leurs propres populations pour nourrir les « émissions de luxe » des pays riches. De nouveau, ce sont les pays les plus pauvres et les plus vulnérables qui porteront le fardeau. On peut imaginer semblable scénario dans le cadre du régime REDD[1], qui envisage la privatisation et la préservation  (càd une protection forcée contre l’exploitation) des forêts et terres vacantes de nombreux pays. Là aussi, ce sont les riches nations du nord qui bénéficient des compensations pour émissions de carbone, et nonobstant les versements faits aux gouvernements en échange de ces titres compensatoires, ce sont de nouveau les gens ordinaires des pays pauvres qui assument les coûts principaux, puisqu’ils n’ont plus le droit d’utiliser leurs forêts de façon productive.

Rien de tout cela n’est inévitable, bien entendu. Et une analyse fondée sur les droits de l’homme peut se révéler utile pour obtenir des résultats plus satisfaisants dans la mesure où elle peut aider à déterminer qui paiera le coût tant des impacts du changement climatique que des mesures prises pour le combattre. Tout accord pourrait comprendre des garde-fous rudimentaires en matière de droits de l’homme, comme par exemple le droit à des « émissions de subsistance » minimum pour les populations pauvres ou des mécanismes de surveillance et de responsabilisation pour que les effets prévisibles n’affectent pas les plus pauvres et les plus vulnérables. Malheureusement, on ne trouve rien dans la législation internationale relative aux droits de l’homme qui impose de tels garde-fous. Ceci dit, les organisations qui s’occupent de développement et de droits de l’homme peuvent quand même faire tout leur possible pour que cela change. En même temps, les principes des droits de l’homme s’avèrent utiles pour mobiliser et informer d’autres mécanismes de l’accord-cadre sur les changements climatiques (le financement de l’adaptation et les transferts de technologie en particulier) qui ont été sous-utilisés jusqu’à présent.  Il est bon d’invoquer les droits de l’homme pour veiller à ce que ces mécanismes servent aux plus vulnérables et qu’ils soient appliqués à suffisamment grande échelle pour atténuer les dégâts prévisibles que causeront les changements climatiques. Encore une fois, il n’y a pas d’obligation légale à cela : il faudra que les parties intéressées fassent obstinément pression pour que cela arrive. Et pour ça, elles devront examiner attentivement les accords en préparation et demander sans relâche : « qui va payer ? »

CHDH :

Dans sa résolution 10/4 du 25 mars 2009, le Conseil des droits de l’homme affirme que « les obligations et engagements en matière de droits de l’homme peuvent éclairer et renforcer l’élaboration des politiques internationales et nationales dans le domaine des changements climatiques ».

Les normes internationales relatives aux droits de l’homme ne fournissent aucune directive sur les aspects techniques et scientifiques précis de l’atténuation et de l’adaptation climatiques.  Ce sont plutôt des paramètres qui guident l’action gouvernementale en réponse aux problèmes causés par les changements climatiques. Pour être plus précis, incorporer les droits de l’homme dans les ripostes aux changements climatiques, c’est prendre en considération les effets, sur ces droits, tant des impacts des changements que des mesures prises pour les atténuer. Cela va au-delà de l’analyse globale coûts/bénéfices qui prévaut dans les débats sur le sujet et attire l’attention sur la nécessité de procéder à une analyse ventilée sophistiquée pour comprendre qui sera affecté et comment, dans le but d’ajuster les mesures à prendre en fonction des résultats. De la même manière, les principes d’égalité, de non-discrimination, de transparence et de responsabilisation, qui relèvent tous des droits de l’homme, donnent des éléments d’orientation pour la formulation et la mise en œuvre de mesures et politiques relatives aux changements climatiques.

Enfin, une analyse fondée sur les droits de l’homme insiste sur l’urgence qu’il y a à agir au plan mondial, car elle attire l’attention sur les conséquences inadmissibles d’un échec, au cas où on n’arriverait pas à relever le défi du changement climatique.


3. En quoi le cadre des droits de l’homme peut-il aider les praticiens du développement dans leur travail lorsqu’ils s’efforcent de trouver une réponse aux changements climatiques ?

Les normes relatives aux droits de l’homme fournissent des garde-fous et recommandations importants, qui s’appliquent à la programmation de l’adaptation au changement climatique. Par exemple, dans des situations où des populations doivent être déplacées parce qu’elles vivent dans des zones à risque, la législation internationale relative aux droits de l’homme offre des garanties pour des questions comme la fourniture de logements adéquats ou les évictions forcées.

Les initiatives de développement visant à renforcer la résilience face aux changements climatiques peuvent s’appuyer sur les normes internationales relatives aux droits de l’homme pour expliquer comment l’accès à une éducation adéquate, à des services de santé etc. constitue non seulement un des éléments indispensables à une adaptation durable au changement climatique, mais aussi une obligation légale de l’État au titre de la législation nationale, régionale ou internationale relative aux droits de l’homme.


[1] Programme des Nations Unies pour la réduction des émissions causées par le déboisement et la dégradation des forêts dans les pays en développement

Documented by Emilie Filmer-Wilson