No. 2: Le défi que posent la hausse des prix des denrées et l’insécurité alimentaire : qu’est-ce que cela a à voir avec les droits de l’homme ?

Cet article a bénéficié d’apports de Barbara Ekwall, Coordonnatrice et de Margret Vidar, Unité Droit à l’alimentation , Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO).

Contributions supplémentaires, avec nos remerciements, de :
Oliver De Schutter, Rapporteur spécial de l’ONU sur le droit à l’alimentation, Daniel Seymour, Unité Genre et droits, UNICEF, Asako Hattori, HCDH, Sally-Anne Way, Centre for Economic & Social Rights (CESR); Claire Mahon, Groupe de recherches sur le droit à l’alimentation, Institut des Hautes Études internationales & du Développement

« La planète peut produire assez pour nourrir deux fois toute sa population. Dans un monde où la nourriture abonde, la faim n’est pas inévitable. C’est une violation des droits de l’homme. »

— Jean Ziegler, ancien Rapporteur spécial sur le droit à l’alimentation

« …autonomiser les gens pour qu’ils puissent se procurer durablement de la nourriture pour eux-mêmes et leur famille est au cœur d’une approche de la crise alimentaire axée sur les droits de l’homme.  »

—  Louise Arbour, ancienne Haut-Commissaire aux droits de l’homme

Contexte

La hausse spectaculaire, ces derniers mois,  des prix mondiaux des denrées alimentaires a fait de la faim et de l’insécurité alimentaire une question prioritaire au plan international. Selon certains chiffres, plus de 100 millions de personnes courent le risque, à l’heure actuelle, de n’avoir pas assez à manger, en plus des 860 millions d’individus qui souffrent de façon chronique de l’insécurité alimentaire. La FAO a prévenu que la hausse des prix peut provoquer des crises alimentaires dans 36 pays. La flambée des prix a provoqué des émeutes de la faim dans un certain nombre de pays d’Afrique et d’Asie, la population exprimant sa colère devant les difficultés croissantes des ménages à nourrir leur famille.

Le 22 mai, le Conseil des droits de l’homme a tenu une session extraordinaire sur la situation engendrée par la hausse des prix des denrées alimentaires où l’accent a été mis sur la nécessité de placer la protection des droits de l’homme au cœur des analyses et des réponses à ce défi.

Questions


1-
Le Conseil des droits de l’homme a organisé récemment une session extraordinaire sur la crise alimentaire mondiale. On a dit qu’il s’agissait là d’un événement unique. Pourquoi ?

La septième Session extraordinaire du Conseil des droits de l’homme sur « L’impact négatif de l’aggravation de la crise alimentaire mondiale sur la réalisation du droit à l’alimentation pour tous » avait un caractère unique pour plusieurs raisons :

  • C’était la toute première fois que le   principal organisme de défense des droits de l’homme organisait une session extraordinaire sur un droit économique et social. Il envoyait ainsi à la communauté internationale un message fort selon lequel tous les droits énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l’homme sont d’égale valeur.
  • C’était la première fois qu’une séance était consacrée à une question thématique au lieu d’un pays ou d’une région, ce qui signifiait clairement que les droits de l’homme, même s’ils sont principalement du ressort des États, imposent aussi des obligations à la communauté internationale.
  • Mais surtout, la crise alimentaire mondiale a été traitée, non comme une catastrophe naturelle mais comme une menace pesant sur le droit à une nourriture suffisante pour des millions d’individus et il a été admis que tous les États ont l’obligation d’agir. Dans sa résolution, le Conseil des droits de l’homme a
    • exprimé sa grande préoccupation devant l’aggravation de la crise alimentaire mondiale, qui sape sérieusement la réalisation du droit à l’alimentation pour tous
    • a appelé les États – individuellement et par le biais de la coopération et de l’aide internationales –, les institutions multilatérales pertinentes et les autres acteurs concernés à prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir la réalisation du droit à l’alimentation pour tous, considéré comme un objectif essentiel des droits de l’homme, et de songer à revoir, avant de les mettre en œuvre, toutes les politiques ou mesures qui pourraient avoir un impact négatif sur la réalisation de ce droit, en particulier le droit de chacun à ne pas souffrir de la faim.

Le Rapporteur spécial sur le droit à l’alimentation a souligné ce que ce droit impliquait lors de son interventon devant la session extraordinaire. Le texte de sa déclaration peut être lu ici (en anglais).

2- Que peut nous apprendre une approche axée sur les droits de l’homme au sujet des impacts différentiels que la hausse des prix des denrées alimentaires peut avoir sur les groupes marginalisés et vulnérables ?

Une approche axée sur les droits de l’homme nous oblige à examiner les causes profondes d’un accès insuffisant à une alimentation adéquate, ainsi que les répercussions négatives que la situation actuelle peut avoir sur des groupes spécifiques – en particulier, ceux qui se trouvent déjà marginalisés ou vulnérables. Ces groupes comprennent tous ceux qui souffrent déjà de l’insécurité alimentaire et ne peuvent payer une nourriture qui coûte de plus en plus cher, y compris les pauvres, les femmes et les enfants vulnérables, les minorités, les peuples autochtones, les handicapés.

Les groupes marginalisés comprenant les pauvres peuvent consacrer jusqu’à 80 % de leur budget à l’achat de nourriture ; à cause de la flambée des prix, ces individus risquent de devoir renoncer à d’autres produits de première nécessité et à des services de base pour couvrir le surcoût des denrées alimentaires. C’est à ce moment-là que d’autres droits fondamentaux se trouvent menacés, notamment le droit à l’eau, au logement, à la santé ou à l’éducation. Pour les enfants et les femmes en particulier, il y a aussi le problème des substituts alimentaires.  À cause de la flambée des prix, le poisson, la viande ou les produits laitiers sont remplacés par des produits moins chers, ce qui entraîne des carences alimentaires qui peuvent causer différents problèmes : complications pendant la grossesse,  poids insuffisant à la naissance et impacts sur le développement des enfants.

Étant donné la situation, une approche centrée sur les droits de l’homme nous oblige à :

  • identifier les groupes les plus marginalisés et les plus vulnérables qui ne jouissent pas du droit à l’alimentation
  • analyser les causes sous-jacentes des vulnérabilités qui font obstacle à l’accès aux denrées alimentaires, comme l’exclusion des politiques d’orientation, de l’accès à la terre, à la propriété ou à l’héritage, des ressources économiques et de production, de l’emploi, du crédit et/ou des filets de protection sociale.
  • créer des environnements habilitant qui appuient les individus qui cherchent à se nourrir, eux et leur famille, par opposition au modèle de bienfaisance représenté par l’aide alimentaire, qui se fait dans une perspective à plus court terme.

3- Quelle contribution une perspective axée sur les droits de l’homme peut-elle apporter, lorsqu’on veut analyser les causes profondes de la faim et de l’insécurité alimentaire et y répondre ? Et comment peut-on intégrer cette perspective à la réponse des Nations Unies ?

En ce qui concerne le prix des denrées alimentaires, une perspective centrée sur les droits de l’homme offre un cadre qui permet d’évaluer ce qui se passe et pour qui du point de vue des droits de l’homme, d’analyser les causes, de définir les obligations qui incombent à chacun et de formuler des directives pour les procédures à suivre lors de l’élaboration des plans et programmes. Une perspective centrée sur les droits de l’homme n’est pas non plus sans conséquence pour la manière dont nous assurons le suivi et l’évaluation de ce que nous faisons, tant en ce qui concerne nos propres responsabilités que pour en tirer des leçons pour de futures programmations et planifications. Les paragraphes ci-dessous décrivent comment l’ONU peut incorporer une approche axée sur les droits de l’homme aux mesures destinées à répondre à la flambée des prix des denrées alimentaires :

I. Évaluation :

Tout d’abord, pour évaluer la crise alimentaire en prenant les droits de l’homme comme cadre de référence, nous avons besoin de données ventilées par âge, sexe, groupes ethniques et autres facteurs pertinents aptes à révéler des schémas de discrimination et d’exclusion dans le domaine du droit à l’alimentation. Pour cela, il faut des évaluations qui vont jusqu’au niveau du budget des ménages, qui recensent le nombre de ménages vulnérables et vivant dans l’insécurité alimentaire ainsi que leur  distribution et la façon dont la nourriture est répartie au sein de la famille en tenant compte, par exemple, des distributions différentielles entre hommes et femmes, garçons et filles. Ces évaluations devraient aussi prendre en compte les mécanismes et structures en place, lesquels influent sur la façon dont les gens, les familles, les communautés arrivent à répondre à la hausse des prix des denrées alimentaires. De telles structures – qu’elles soient sociales (p. ex. le système des castes), politiques ou administratives (p. ex. un système de sécurité sociale sous-national), ou légales (p. ex. des lois réglementant le prix des aliments de base) – peuvent soit permettre soit limiter la jouissance du droit à l’alimentation. On trouvera la définition des principaux éléments de ce qui constitue le droit à l’alimentation dans l’Observation générale 12 (1999) du Comité international des droits économiques, sociaux et culturels, laquelle offre un cadre permettant de juger de la réalisation du droit à une nourriture suffisante dans un contexte donné. Cela veut dire que chacun devrait avoir la possibilité physique et les moyens économiques de se procurer de la nourriture en quantité suffisante pour répondre à ses besoins nutritionnels.

II. Analyse

Deuxièmement, notre analyse doit adopter une perspective centrée sur les droits de l’homme. Cela veut dire qu’il faut examiner :

  • les causes structurelles et la dynamique sous-jacente qui sous-tendent la crise actuelle, ainsi que les diverses façons dont elles touchent différents groupes ou individus.  Par conséquent, on ne peut se contenter de comprendre les causes immédiates de la faim, mais il faut arriver à comprendre les déterminants politiques, économiques et socioculturels plus profonds, ainsi que les relations de pouvoir qui structurent les diverses façons dont la hausse des prix des denrées alimentaires affectent différentes personnes. Cela comprend une analyse des politiques nationales et internationales et des actions des pouvoirs publics ou autres acteurs qui contribuent à la crise, l’exacerbent ou en tout cas empêchent toute amélioration. Lorsque des orientations politiques ou actions données contribuent à la crise ou l’exacerbent, il faut lancer des activités de  plaidoyer pour modifier celles-ci. Au niveau national en particulier, il est important  d’entreprendre une « analyse des lacunes au niveau des capacités » comme celle décrite dans le Module d’apprentissage commun sur l’approche axée sur les droits de l’homme (en anglais) élaborée par l’initiative inter-institutionnelle Action 2. Il faut aussi recenser les principaux « débiteurs de l’obligation » qui ont la responsabilité et le pouvoir d’appuyer la réalisation du droit à l’alimentation et comprendre leurs « lacunes au niveau des capacités » (p. ex. en termes de compétences, d’autorité, de ressources etc.)
  • la relation qui existe entre le refus de reconnaître le droit à l’alimentation (suite à la flambée des prix des denrées alimentaires) et d’autres droits fondamentaux. Cela comprend à la fois les droits qui peuvent faciliter la réalisation du droit à l’alimentation (p. ex. la fourniture de services de santé gratuits en réponse au droit à la santé peut améliorer la capacité tant physique que financière des ménages à se nourrir) et ceux dont la réalisation peut souffrir de la flambée des prix (p. ex. le droit à l’éducation est concerné si les familles retirent leurs enfants de l’école pour bénéficier de leur labeur, qui peut fournir un apport supplémentaire au budget familial ; le droit à la santé peut être affecté par des modifications significatives du contenu nutritionnel de leur alimentation.) Si l’on examine des liens potentiels comme la connexion entre le droit à l’alimentation et le droit à l’eau, aux soins de santé, au travail et au logement, cela permet d’élaborer une réponse plus intégrée et plus durable.
  • la façon dont les responsabilités et les devoirs d’un certain nombre d’acteurs (débiteurs de l’obligation) s’articulent en ce qui concerne le droit à l’alimentation. Les obligations légales internationales détenues par les États après ratification des instruments des droits de l’homme internationaux ou régionaux fournissent un bon point de départ pour cette partie de l’analyse. L’Observation générale 12 (1999) du Comité international des droits économiques, sociaux et culturels de l’ONU définit les devoirs qu’impose le droit à l’alimentation – notamment l’obligation de respecter, protéger et observer ce droit. Ces devoirs sont principalement de la responsabilité des gouvernements nationaux, ce qui impose aux pouvoirs publics de prendre des mesures positives pour améliorer la situation de la population du pays, en ce qui concerne la faim, et également d’éviter les orientations politiques qui pourraient exacerber celle-ci. Il peut y avoir d’autres acteurs concernés, notamment les familles, les communautés, le secteur privé et d’autres gouvernements qui jouent un rôle et ont des responsabilités en ce qui concerne la réalisation du droit à l’alimentation. Comme les pays concernés n’ont aucun contrôle sur certaines des causes de la crise actuelle (p. ex. la production de biocarburants ou la spéculation sur les marchés des produits agricoles), on pourrait en conclure qu’au niveau international, l’ONU pourrait avoir pour responsabilité de résoudre de telles questions dans un cadre international, en se basant sur le devoir qu’ont tous les États de respecter le droit humain à l’alimentation.

III. Planification et programmation

Troisièmement, il faut élaborer nos plans et programmes dans une perspective axée sur les droits de l’homme. Ceux-ci devraient incorporer les principes fondamentaux de la participation, de la non-discrimination, de la transparence et de la responsabilisation et reconnaître le devoir de respecter, protéger et observer le droit à l’alimentation. Les politiques et programmes devraient inclure une assistance immédiate, mais ne devraient pas se limiter à une aide à court terme, car ils devraient s’attaquer aux causes structurelles et aux orientations nationales et internationales qui contribuent à la crise et l’exacerbent. Il faut entreprendre des activités de plaidoyer pour faire modifier les orientations politiques et les actions sous-jacentes à la crise. Les programmes devraient chercher à appuyer et encourager les débiteurs de l’obligation et renforcer leurs capacités afin qu’ils puissent remplir leur devoir de respecter, protéger et observer le droit à l’alimentation, tout en autonomisant les détenteurs de droits pour qu’ils puissent réclamer leur droit à l’alimentation (voir le module d’apprentissage commun de l’ONU sur la manière de procéder à une Analyse des lacunes au niveau des capacités). Cela comprend la promotion et l’appui à la création de systèmes destinés à garantir le droit à l’alimentation, comme les filets de sécurité sociale, la fourniture d’avoirs productifs, le crédit et la technologie. Il faudra également examiner le système juridique pris dans son sens le plus large, pour s’assurer qu’il énonce clairement et sans la moindre discrimination les droits de tous ceux qui se trouvent sous la juridiction de l’État et qu’il tient compte des obligations des États au titre des traités dont ils sont parties. Les politiques et programmes devraient toujours définir de façon claire et incorporer des mécanismes de responsabilisation comprenant le suivi et l’évaluation, ainsi que d’autres formes d’obligations redditionnelles forçant les détenteurs d’obligation à remplir leur devoir. Nous devons clairement inventorier les structures qui peuvent et doivent être mises en place pour responsabiliser les décideurs en ce qui concerne la sécurité alimentaire et la réalisation du droit à l’alimentation pour tous. On peut citer parmi celles-ci les tribunaux, les ombudsmans et les commissions des droits de l’homme. Nous devons appuyer l’accès à la prise de décision pour tous ceux qui sont concernés, y compris lorsque nous formulons notre propre réponse.

IV. Suivi et évaluation

Enfin,  nous devons être prêts à suivre et évaluer notre contribution à la réponse mondiale dans une perspective axée sur les droits de l’homme. Comment nous comportons-nous lorsque nous défendons le droit à l’alimentation pour tous ? Avons-nous encouragé une réponse qui touche jusqu’aux plus vulnérables ? Avons-nous appuyé le renforcement de systèmes durables qui solidifient le droit à l’alimentation pour tous ? Afin de faciliter le suivi et l’évaluation, nous devons avoir des plans dont les mesures et les indicateurs ont été élaborés dès le lancement de notre réponse et permettent un suivi tout le long de notre contribution. Cependant, il doit être clair que le suivi et l’évaluation comprennent différents types de mécanismes de responsabilisation pertinents dans le cadre d’une perspective axée sur les droits de l’homme, y compris des mécanismes habilitant les bénéficiaires à porter plainte et à demander réparation si les objectifs des programmes ne sont pas atteints ou sont jugés discriminatoires ou inaccessibles à ceux qui devraient en bénéficier.

En ce qui concerne les directives pour les professionnels de l’ONU, les directives volontaires à l’appui de la concrétisation progressive du droit à une alimentation adéquate dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale de la FAO constituent une précieuse ressource. Elles fournissent un ensemble cohérent de recommandations et de mesures pratiques pour les pouvoirs publics, la société civile et autres partenaires. Les agences de l’ONU peuvent s’en servir comme cadre pour élaborer une politique nationale intégrée dans le domaine de la sécurité alimentaire. On les trouvera sur la page « droit à l’alimentation » du site web de la FAO, en plus du Système d’informations et de connaissances sur le droit à l’alimentation, qui offre des directives, méthodes et instruments pour aider à la réalisation du droit à l’alimentation au niveau national. Vous pouvez consulter également les études de cas  citées dans la section Ressources ci-dessous, où vous trouverez des exemples de la façon dont l’ONU réagit au niveau national.

Enfin, lors de la Neuvième session du Conseil des droits de l’homme, qui se tiendra début septembre, le Rapporteur spécial sur le droit à l’alimentation présentera ses recommandations sur ce que peuvent faire les pouvoirs publics et autres acteurs pour que le droit humain à une nourriture suffisante joue un rôle important dans les réponses à la situation actuelle.