No. 3: L’examen périodique universel du Conseil des droits de l’homme : qu’est-ce que c’est et comment les équipes de pays peuvent-elles participer au processus ?

Article rédigé grâce aux contributions d’Elena Ippoliti et Erik Friberg, de l’équipe de l’Examen périodique universel, de la Division Recherche et droit au développement du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCDH), et Zanofer Ismalebbe, UNDP Geneva. Il se base également sur des entretiens avec Guillermo Fernandez-Maldonado, Conseiller aux droits de l’homme, HCDH, Équateur, et Mohammed Al-Sharif, Représentant résident adjoint, PNUD Bahreïn

Table des matières:

« Grâce à l’EPU, tous les États Membres de l’ONU seront examinés sur la base de paramètres et normes universels et égaux. »

—  Louise Arbour, ancienne Haut-Commissaire aux droits de l’homme

Contexte

La création de l’examen périodique universel (EPU) représente l’une des plus importantes innovations du nouveau Conseil des droits de l’homme. Il a été créé par l’Assemblée générale dans sa résolution 60/251 du 15 mars 2006 dans le cadre de la réforme de l’ONU. Grâce à ce système, la façon dont chacun des Etats Membres s’acquitte de ses obligations et engagements en matière de droits de l’homme fera pour la première fois l’objet d’un examen périodique par un mécanisme du Conseil des droits de l’homme. En créant l’EPU, l’Assemblée générale reconnaissait que tous les Etats Membres peuvent améliorer la situation des droits de l’homme sur le terrain.

1- Quels sont les principaux objectifs de l’EPU et comment fonctionne-t-il ?

L’EPU est un mécanisme universel : tous les Etats Membres des Nations Unies feront l’objet d’un examen périodique sur la situation de tous les droits de l’homme dans leur pays. Chaque État fera l’objet d’un tel examen tous les quatre ans. Cela veut dire que 48 États par an seront examinés, en trois sessions de deux semaines chacune.

L’EPU a pour principaux objectifs d’améliorer la situation des droits de l’homme au niveau national à travers :
1) une évaluation des faits nouveaux positifs et des difficultés que rencontre l’État,
2) le renforcement des capacités des États et de l’assistance technique requise, en consultation et avec le consentement de l’État intéressé,
3) la mise en commun de bonne pratiques entre États et autres parties prenantes,
4) un appui à la coopération entre acteurs nationaux pour la promotion et la protection des droits de l’homme,
5) un encouragement à coopérer avec le Conseil des droits de l’homme, les organes chargés des droits de l’homme (organes conventionnels et procédures spéciales) et le HCDR.

L’examen fait l’objet d’un dialogue interactif entre le pays examiné et le Conseil, réuni en un groupe de travail composé des 47 membres du Conseil et animé par trois d’entre eux (les Rapporteurs/la « troïka »). Le groupe de travail constitue une réunion intergouvernementale à laquelle les entités de l’ONU et les parties prenantes (institutions nationales des droits de l’homme, ONG, membres de la société civile etc.) peuvent assister, sans pouvoir intervenir pour autant.

Après la session du groupe de travail, le Conseil des droits de l’homme se réunit en séance plénière pour étudier et adopter le document final de l’EPU. Une réunion d’une heure est consacrée à chaque État examiné. Lors de la séance plénière du Conseil, les États examinés, les Etats Membres, les observateurs (y compris les entités de l’ONU) ainsi que les parties prenantes, dont les institutions nationales des droits de l’homme et les organisations non gouvernementales, ont la possibilité d’intervenir. Le document final issu de l’examen consiste en un résumé des procédures, conclusions et/ou recommandations, ainsi que les engagements pris volontairement par les États examinés.

2- Sur quelles informations se base l’EPU ?

Le Conseil des droits de l’homme a décidé que l’examen de la situation de chaque pays se fondera sur trois documents : un rapport préparé par le pays concerné et deux rapports préparés par le HCDH, à savoir une compilation des informations de l’ONU et une synthèse des positions des parties prenantes.

1. Rapport de l’État
Il est préparé par l’État concerné, soit oralement soit par écrit. Les États sont invités à procéder à une large consultation nationale pour le préparer. Il ne doit pas faire plus de 20 pages.

2. Rapport de synthèse des informations de l’ONU
C’est le HCDH qui s’en charge. Il synthétise les informations contenues dans les rapports des organes conventionnels, des procédures spéciales et autres documents officiels pertinents des Nations Unies, y compris ceux publiés par toutes les entités de l’ONU, comme les Rapports nationaux sur le développement humain, le Rapport du ODM, les rapports phares des agences, les BCP/PNUAD etc. Ce rapport ne peut pas faire plus de dix pages.

3. Rapport de synthèse des positions des parties prenantes
Ce rapport est préparé par le HCDH qui synthétise les informations  supplémentaires, crédibles et dignes de foi que lui procurent les parties prenantes concernées  par l’EPU, notamment les organisations non gouvernementales, les institutions nationales des droits de l’homme, les institutions académiques/de recherche, les organisations régionales, les défenseurs des droits de l’homme et les représentants de la société civile. Ce rapport ne peut pas faire plus de dix pages.

3- Quel rôle jouent les agences de l’ONU et les équipes de pays lors des différentes étapes de la procédure EPU ?

Le mécanisme de l’EPU ne fonctionnera que mieux si l’ensemble du système des Nations Unies y participe de façon active, en particulier les présences des Nations Unies dans chaque pays. Les coordonnateurs résidents, les équipes de pays et les autres agences de l’ONU ont un rôle important, car elles veillent à ce que les États aient les informations et les capacités requises pour produire un rapport solide et représentatif, à ce qu’il y ait une large implication et une prise en main du processus au niveau national et que les États suivent les recommandations qui en sortiront. Les agences de l’ONU et les équipes de pays peuvent appuyer l’EPU à quatres stades du processus :

Stade 1 : Dissémination des informations sur le processus EPU
Les équipes de pays et les agences de l’ONU peuvent aider l’État, à sa demande, à préparer un rapport solide et représentatif et peuvent encourager une large participation au processus de rapport. Elles peuvent en particulier faciliter l’échange d’informations sur l’EPU et conseiller les États sur la préparation de leurs rapports, notamment en les sensibilisant à l’importance d’un processus consultatif.

Elles peuvent également prendre contact avec les parties prenantes nationales (institutions nationales des droits de l’homme, ONG et autres acteurs de la société civile) pour leur expliquer le mécanisme de l’EPU, insister sur l’importance de leur contribution à la préparation du rapport national et soumettre des informations supplémentaires au HCDH pour le rapport de synthèse sur les positions des parties prenantes.

Stade 2 : Préparation d’un « compilation des informations de l’ONU »
Les équipes de pays et les agences de l’ONU peuvent fournir au HCDH des documents publics contenant des informations relatives aux droits de l’homme. La « Compilation des informations rassemblées par l’ONU » peut s’appuyer sur ceux-ci. Les équipes de pays souhaiteront peut-être coordonner la soumission de ces informations au HCDH, laquelle se fera par l’intermédiaire du bureau du Coordonnateur résident.

Les contributions à la compilation mentionnée plus haut varient selon le mandat de chaque entité de l’ONU. Ainsi, l’Équipe de gestion intégrée de l’ONU au Burundi a envoyé une soumission collective, à la rédaction de laquelle ont collaboré le BINUB, l’UNICEF, le HCR, l’UNESCO et le HCDH. Le PNUD avait décidé qu’il contribuerait à ce rapport en fournissant les informations pertinentes contenues dans ses publications (notamment les rapports nationaux sur le développement humain et les Rapports sur les OMD, ainsi que les documents de programme pertinents).

Stade 3 : Procédure d’examen
Les équipes de pays et les agences de l’ONU peuvent échanger des informations avec toutes les parties prenantes concernant les modalités de l’examen, afin que ces dernières connaissent l’existence de l’EPU et puissent y participer.

Elles peuvent aussi faciliter la présence, à Genève, de tous les acteurs intéressés (États, institutions nationales des droits de l’homme, ONG et autres, y compris les représentants du système de l’ONU), pour qu’ils puissent participer aux sessions de l’EPU. Pour cela, elles aideront les parties prenantes à demander des fonds à des donateurs bi- ou multilatéraux ou au Fonds d’affectation spéciale de l’EPU (créé par le Conseil des droits de l’homme pour faciliter la participation des pays en développement), et elles donneront des informations aux ONG et aux institutions nationales des droits de l’homme sur les procédures à suivre pour pouvoir assister à l’EPU. Les entités de l’ONU peuvent aussi prendre la parole lors de la séance plénière du Conseil des droits de l’homme au cours de laquelle le document final de l’EPU pour l’État examiné sera étudié et adopté.

Au niveau des pays, elles peuvent faciliter l’accès local aux sessions de l’EPU que le Conseil des droits de l’homme transmet par webcast en invitant le grand public ou un public plus ciblé à assister à la séance.

Stade 4 : Suivi
Même si ce sont les États concernés qui ont la responsabilité principale d’appliquer les recommandations de l’EPU, les équipes de pays et les agences de l’ONU ont un rôle crucial à jouer au niveau du suivi de la procédure d’examen, tant en aidant l’État à s’acquitter de ses responsabilités qu’en intégrant les recommandations à leur propre travail. Elles peuvent :

– faire traduire et disséminer largement  les recommandations adoptées par le Conseil des droits de l’homme ;
– encourager l’État à suivre les recommandations, notamment en lui fournissant une aide dans des domaines spécifiques, là où c’est indiqué ;
– appuyer les États en mobilisant des ressources pour faire appliquer les recommandations ;
– encourager/faciliter l’utilisation des recommandations par tous les acteurs concernés au niveau national ;
– intégrer les recommandations dans les instruments de planification et de programmation de l’ONU, notamment les futurs BCP/PNUA


L’Expérience de l’équipe de pays en Équateur : aider l’État à s’impliquer et à suivre les recommandations de l’EPU:
interview de Guillermo Fernandez-Maldonado, Conseiller aux droits de l’homme, HCDH, Équateur.

1- L’Équateur a été l’un des premiers pays à faire l’objet d’un EPU. Comment l’ONU a-t-il aidé ce pays à s’y préparer ?

Le Coordonnateur résident (CR) de l’ONU a envisagé la procédure EPU d’un point de vue stratégique. Il était convaincu que l’ONU devait aider l’Équateur à produire un rapport national solide et représentatif, qui constituerait une bonne base pour l’équipe de pays. Le CR a aussi compris l’importance d’une solide prise en main nationale du rapport de l’État.

Pour être précis, l’ONU a appuyé la procédure de rapport de trois manières :

1. INFORMATION/PROMOTION D’UN LARGE ENGAGEMENT DANS LE   PROCESSUS

  • CHF : L’ONU a expliqué la procédure EPU aux CHF, aux organisations des droits de l’homme et aux institutions nationales des droits de l’homme et leur a expliqué comment participer à la procédure. Suite à cela, plusieurs contributions rédigées par ces organisations ont été envoyées à Genève.
  • Gouvernement : L’ONU a eu des réunions avec le ministère des Affaires étrangères, qui est l’organe responsable de la rédaction du rapport, afin de mieux l’informer de la procédure EPU. Mais surtout, elle a aussi encouragé d’autres branches du gouvernement à participer : elle a expliqué la procédure d’EPU dans différents ministères et a encouragé ceux-ci à participer à la rédaction du rapport.  Grâce à cela, une délégation puissante et représentative de l’État a été envoyée à Genève, dont le ministre de la Justice et des représentants des autres ministères. Le CR était également présent.

2. APPUI AUX CONSULTATIONS NATIONALES POUR LE RAPPORT DE L’ÉTAT

Le PNUD et le HCDH ont payé deux consultants pour organiser le processus de consultation nationale et aider à la rédaction du rapport national. Ils ont également fourni des fonds pour ces consultations nationales, qui se sont tenues dans les trois principales villes d’Équateur : Quito, Cuenca et Gayaquil.

3.  ENVOI DES INFORMATIONS À Genève

Les agences de l’ONU ont envoyé au HCDH des documents officiels et publics, tels que les rapports sur les OMD ou  les BCP/PNUAD, pour les aider à rédiger la « compilation des informations de l’ONU ».

Quelles sont les plus grosses difficultés que vous avez rencontrées pour entamer la procédure EPU ?

1. Nouveauté de la procédure : L’une des plus grosses difficultés, c’est que l’Équateur n’était que le deuxième pays à faire l’objet d’un examen par le Conseil des droits de l’homme. Même si on disposait de directives pour préparer le rapport national, certains points restaient obscurs.
2. Calendrier : On ne nous adonné que très peu de temps pour préparer le rapport. Il a donc été particulièrement difficile d’obtenir une forte participation de la société civile dans la procédure de rapport.

3- Comment s’est passée la présentation du Rapport de l’État devant le Conseil des droits de l’homme à Genève, et les recommandations faites par le Conseil ont-elles été suivies d’effets ?

L’État est rentré de Genève encouragé par les réunions et le dialogue qu’il a eu avec le Conseil des droits de l’homme et le Groupe de travail de l’EPU. Il a été particulièrement impressionné par l’intérêt dont ont témoigné les Etats Membres. Il est rentré décidé à suivre les recommandations. À tel point qu’il a rédigé un document détaillant les « engagements volontaires » que prendrait l’Équateur.

Le CR a été pour beaucoup dans l’aide apportée au gouvernement pour le suivi. À Genève, il a organisé plusieurs réunions avec le personnel du PNUD et du HCDH sur la meilleure façon d’effectuer le suivi et d’appuyer l’EPU. Suite à cela, la délégation équatorienne et le HCDH ont tous les deux apprécié l’engagement du PNUD/de l’équipe de pays et ont compté sur leur soutien pour la procédure EPU.

Citons quelques-uns des principaux impacts de la procédure EPU qui a trait au travail de l’ONU :

1. Elle a permis de recenser les principaux problèmes liés aux droits de l’homme en Équateur et a encouragé la communauté internationale à concentrer ses efforts pour aider l’État dans les domaines suivants :

L’ONU a joué un rôle important dans la coordination et le renforcement du soutien de la communauté internationale aux questions prioritaires en matière de droits de l’homme énoncées dans le rapport de l’État. De retour en Équateur, l’ONU s’est associée au ministère de la Justice et des droits de l’homme pour organiser une présentation du rapport EPU de l’État à la communauté internationale. Elle a donc pu l’informer des priorités de l’État et de ses besoins en matière d’aide, ainsi que des recommandations du Conseil des droits de l’homme.

2.  Renforcement de l’œuvre de l’ONU en matière de droits de l’homme

L’ONU a lancé un certain nombre de projets dans le domaine des droits de l’homme, suite à une demande d’aide de l’État pour le suivi des recommandations du Conseil des droits de l’homme ; par exemple, l’ONU est en train de travailler sur la formation de la police dans le domaine des droits de l’homme et appuie l’État dans le travail qu’il accomplit pour améliorer le système pénitentiaire.

De plus l’équipe de pays est en train de développer un nouveau BCP/PNUAD, avec une approche axée sur les droits de l’homme. Les informations détaillées du rapport de l’État et les recommandations du Conseil des droits de l’homme ont apporté une contribution précieuse à l’ensemble du processus.

En règle générale, le rapport national a été extrêmement utile, en ce qu’il a légitimé le travail de l’ONU dans le domaine des droits de l’homme.

4- Avez-vous tiré des leçons de ce processus qui vous paraissent utiles pour les autres agences de l’ONU dont le pays hôte est sur le point d’entamer la même procédure ?

En gros, lorsqu’il s’est engagé dans la procédure EPU, l’Équateur a bénéficié d’un environnement très porteur : des pouvoirs publics informés et sensibles aux droits de l’homme, un Coordonnateur résident convaincu de la place qu’occupent les droits de l’homme dans le travail de l’ONU et une équipe de pays qui avait appris à travailler collectivement et qui comprend que les droits de l’homme représentent l’un des grands objectifs communs pour lesquels ils peuvent être « unis dans l’action ». Citons certaines des grandes leçons que nous en avons tirées :

  • la nécessité de désigner clairement qui va rédiger le rapport et de fournir des directives claires à cette personne
  • la nécessité de tenir les CHF informés de la procédure, pour qu’ils puissent suivre les recommandations formulées par le Conseil des droits de l’homme
  • fournir des fonds pour organiser la participation de la société civile au processus
  • tenir les agences de l’ONU informées du processus et les pousser constamment à envoyer toute information publique qui pourrait s’avérer utile
  • il est important que le CR de l’ONU appuie le processus

suivre avec attention les corrections et changements apportés au rapport EPU de l’État en termes de longueur et de traduction (comme le rapport de l’État équatorien faisait plus de 20 pages, il n’a pas été traduit en anglais).


L’expérience du PNUD Bahreïn : du rapport EPU à un Plan d’action national sur les droits de l’homme.
Interview de Mohammed Al-Sharif, Représentant résident adjoint, PNUD Bahreïn

1- Comment le PNUD a-t-il aidé le Bahreïn à se prépare pour l’EPU ?

En décembre 2007, le royaume de Bahreïn a été désigné, par un système de loterie, pour être le premier pays à faire l’objet d’un EPU. Le Bahreïn a saisi cette occasion pour s’engager à améliorer la promotion, la protection et la réalisation des droits de l’homme au sein du pays.

Dès le début, le Bahreïn s’est rendu compte que l’EPU ne constitue pas un événement unique, mais qu’il s’agit plutôt d’un processus comprenant un certain nombre d’activités et de manifestations sur une période de quatre années consécutives.

La première étape de ce processus est la préparation du rapport de l’État. Le temps lui étant compté, le ministère des Affaires étrangères, qui est l’organe à qui incombe la préparation du rapport, a demandé son aide au PNUD Bahreïn.  En réponse à cette requête, le PNUD Bahreïn a appuyé la procédure de rapport EPU de trois façons :

1.  Veiller à une procédure transparente et participative

Le PNUD s’est surtout efforcé d’aider le gouvernement à veiller à ce que la procédure EPU reste transparente et participative. Ainsi, il a aidé les pouvoirs publics à :
– organiser une consultation des parties prenantes afin de les sensibiliser à l’EPU et d’encourager une large participation
– lancer un plan pour la communication et les médias concernant l’EPU
– afficher les projets de rapport sur un site EPU spécialement créé et géré par le ministère des Affaires étrangères et installer un numéro vert pour recevoir des commentaires
présenter le rapport (en arabe et en anglais) à un public national avant de le soumettre à Genève.

2. Informations du PNUD

Le PNUD a veillé à ce que le HCDH ait à sa disposition toutes les informations publiques pertinentes qu’il possédait sur le Bahreïn (essentiellement les Rapports sur le développement humain).

3. Participation de la société civile

Le PNUD a encouragé la participation de la société civile dans le processus EPU en organisant une série d’activités, notamment en finançant la participation des ONG aux réunions EPU de Genève.

2- Quelles sont les principales questions relatives aux droits de l’homme que le rapport EPU du Bahreïn a couvertes ?

Les rapports EPU tant des organisations non gouvernementales que du Royaume de Bahreïn ont relevé la nécessité de mieux protéger les droits humains de certains groupes vulnérables, comme les défenseurs des droits de l’homme, les enfants, les femmes et les travailleurs (en particulier les travailleurs étrangers et les employés de maison). Les trois rapports EPU relèvent la nécessité d’autonomiser les femmes, de lutter contre la traite des êtres humains, le chômage et l’inflation, de faire respecter et protéger les droits de l’homme dans les activités et mesures contre-terroristes et de promouvoir la tolérance religieuse.

3- Quelles sont les principales difficultés que vous avez rencontrées en démarrant le processus EPU ?

Les principales difficultés que nous rencontrées en commençant la procédure EPU ont été, entre autres :

  • la préparation du rapport dans les temps impartis, qui étaient très courts
  • l’absence d’expériences antérieures ou de bonnes pratiques au plan international dont nous aurions pu nous inspirer
  • un manque de sensibilisation au niveau national concernant le travail du Conseil des droits de l’homme, le système EPU et la façon de l’aborder
  • le manque de capacités nationales en matière de rapport et pour aborder l’EPU.

4- Le document final de l’EPU et les recommandations du Conseil des droits de l’homme ont-ils été suivis d’effets au Bahreïn ?

Une large prise en main nationale et une bonne sensibilisation aux documents finaux de l’EPU, ainsi que la volonté affirmée du gouvernement de donner suite à ces recommandations ont facilité le suivi de ces documents et recommandations.

Le Bahreïn, assisté par le PNUD, a encouragé une large prise en main nationale et une sensibilisation aux documents finaux de l’EPU et aux recommandations du Conseil de plusieurs manières, entre autres :

  • l’envoi d’une importante délégation à Genève
  • la diffusion simultanée du dialogue interactif dans des lieux de diffusion dans chacun des gouvernorats, en donnant la possibilité aux gens de faire parvenir leurs commentaires à la délégation
  • la publication et la présentation par le Conseil des droits de l’homme du Document final de l’EPU, lors d’une consultation nationale
  • une large couverture médiatique des réunions de Genève et la publication de tous les documents relatifs aux différents stades de l’EPU sur le site EPU du Bahreïn.

Ces mesures ont donné au public l’opportunité d’appuyer et contrôler l’État pour la mise en œuvre des recommandations du Conseil des droits de l’homme.

En outre, pour souligner l’importance qu’il attache à l’EPU, le royaume de Bahreïn a pris un certain nombre d’engagements volontaires dans le rapport EPU de l’État. Surtout, suite aux documents finaux et aux recommandations du Conseil des droits de l’homme, il a élaboré un Plan d’action national relatif aux droits de l’homme pour la mise en œuvre des engagements et recommandations du Bahreïn. Parmi les principaux éléments de ce plan, citons le « Renforcement des systèmes d’information et bases de données du Bahreïn dans le domaine des droits de l’homme », la création d’une « institution nationale des droits de l’homme en conformité avec les principes de Paris » et « le renforcement des capacités des ONG et des organisations gouvernementales pour le suivi et l’évaluation du statut de la jouissance des droits de l’homme. »

Ainsi, l’aide offerte par le PNUD au Bahreïn pour le processus EPU semble avoir été la première étape d’un long périple pour aider les pouvoirs publics à élaborer et mettre en œuvre un Plan d’action national relatif aux droits de l’homme. Celui-ci est le socle qui permet d’adopter une approche du développement axée sur les droits de l’homme pour améliorer la jouissance de ces droits pour tous les habitants du pays.